中国颁布首部重大行政决策暂行条例,以法治化途径让决策权

没有决策法治化,就谈不上对权力的有效制约和监督,更无法从源头上遏制腐败。

让行政决策权在阳光下运行

党的十八大以来,习近平同志对于法治建设发表一系列重要讲话,为加快建设社会主义法治国家指明了方向、提供了遵循。推进行政权力运行法治化,是法治政府建设的关键所在,也是全面推进依法治国的重要内容。

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我国颁布首部重大行政决策暂行条例

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没有决策法治化,就谈不上对权力的有效制约和监督,更无法从源头上遏制腐败

《条例》首次将县级以上地方人民政府的重大行政决策活动全面纳入法治化轨道,充分保障了人民群众对重大行政决策的知情权、参与权、监督权,极大推动了法治政府建设,是我国法治政府建设进程中具有标志性意义的立法。

党的十八大以来,习近平同志对于法治建设发表一系列重要讲话,为加快建设社会主义法治国家指明了方向、提供了遵循。党的十八届四中全会对全面推进依法治国作出重大部署,开启了法治中国建设新征程。深入学习贯彻习近平同志系列重要讲话和党的十八届四中全会精神,要求我们坚持依法行政,加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。推进行政权力运行法治化,是法治政府建设的关键所在,也是全面推进依法治国的重要内容。

从城市规划、项目引进,到违建拆除、设施选址,决策关乎经济社会发展和公共利益,理应受到最严格的规范和制约。国务院日前下发的《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》指出,法未授权的,政府部门不能为。这正是对政府决策行为须合法的明确要求。

《条例》规定决策启动、公众参与、专家论证和风险评估四大程序机制,并对各个机制作出具体规定,以期通过决策承办单位的精心准备、汇集民众的智慧和专家意见,以及借助风险评估这一新型治理手段,为决策提供坚实基础。

依法厘清行政权力边界

解决决策权“入笼”问题刻不容缓。实践中,随意决策、错误决策等现象仍不同程度存在,因违法决策而导致国家利益、群众利益受损等情况时有耳闻,有些重大决策还常潜藏贪腐问题。因此,需要进一步规范决策权限和程序,把决策权有效关进制度的笼子里。正如十八大报告强调的,“坚持科学决策、民主决策、依法决策,健全决策机制和程序”,“建立健全决策问责和纠错制度”。只有科学合理界定各级政府的决策权,健全完善决策程序和机制,才能不断提高科学决策、民主决策、依法决策水平。

近日,国务院总理李克强签署国务院令,公布《重大行政决策程序暂行条例》,自2019年9月1日起施行。

现代政府是有限政府,必须为行政权力设定边界。习近平同志指出,更好发挥政府作用,就要切实转变政府职能,深化行政体制改革。转变政府职能,实质上要解决的是政府应该做什么、不应该做什么的问题。全面推进行政权力运行法治化,应加快推进政府机构、职能、权限、程序、责任法定化,推进政府事权规范化、法治化,使行政权力于法有据、依法行使、受法制约。

没有决策法治化,就谈不上对权力的有效制约和监督,更无法从源头上遏制腐败。现实中,往往权力越大,受到的制约却越少越弱。虽然有些文件对决策程序提出了要求,但囿于仅是政策要求,难以用法律形式约束领导干部的决策权。因此,加快制定规范决策行为的法律就显得十分必要,而这也是从根源上预防腐败的有效途径。

“多年努力”“已有多部地方立法”等业内评价中的关键词,无不蕴涵着这部立法颇为审慎与成熟的意味。毕竟,距离国务院《全面推进依法行政实施纲要》首次提出“建立健全重大行政决策机制”,已有15年之久;而其间,地方率先实践,已形成达五百多部地方立法。

全面清理行政权力。政府管得过多,直接干预微观经济活动,不仅影响市场在资源配置中发挥决定性作用,增加交易成本,还容易滋生腐败。应坚持把简政放权作为加快政府职能转变的“先手棋”和“当头炮”,坚决放权于市场、放权于社会。江西省在对所有行使行政权力的单位和部门进行系统梳理清查、摸清行政权力底数的基础上,按照“职权法定、程序法定、简政放权、质量第一”的原则,取消、下放、转移和整合有关行政权力,该放的坚决放开、放到位,实现“权力大瘦身”。

决策法治化是法治政府建设的重要内容。决策权可谓行政权力中最重要的权力。从某种意义上讲,没有决策的法治化,就无法建成法治国家和法治政府。随着行政处罚法、行政许可法和行政强制法的实施,主要类型的行政行为进入了法治轨道,行政决策行为也应有法可依。制定重大决策程序条例,可从中央立法层面提供统一的法律依据,也有利于保障法治统一。

显然,作为中央层面首部统一重大行政决策程序立法,《条例》的出台具有重大意义。正如司法部副部长熊选国指出,规范重大行政决策程序,是建设法治国家、法治政府的必然要求,是完善中国特色社会主义法治体系、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。让行政决策权在阳光下运行,让决策者科学依法行使权力,能让约束权力的“制度笼子”扎得更加牢固。

依法设定行政权力。政府权力来自人民,必须由法律授予。这就要求依据法律法规制定行政权力清单,规范和界定政府及其职能部门的法定权力和责任,使每一项权力行使都做到流程完整、环节清晰、公开透明。具体来说,就是要加快建立与权力清单相对应的责任清单,明确责任事项、责任主体、追责情形,倒逼权力清单落实到位。研究制定权力清单和责任清单动态调整机制,完善事中、事后监管和问责、追责机制,消除和防范权力设租寻租空间,坚决纠正不作为、乱作为、慢作为,确保行政权力不越位、不错位、不缺位。

决策法治化是防止社会矛盾、维护社会稳定的治本之策。违法、错误决策不仅损害公共利益、造成极大浪费,而且会侵害公众合法权益,引发群体性事件,影响社会稳定。在深水区推进改革,决策很容易触动不同群体的利益,一旦矛盾发生,化解矛盾的难度与成本也会高于以往。为此,必须严格控制决策权限、规范重大决策行为,从源头上减少因错误决策引发的社会矛盾。

决策失误损害政府公信力

严格制约行政权力。实践证明,掌握大量公共资源和稀缺资源且行政权力干预较多的部门和领域,往往容易产生腐败。从根本上解决这个问题,必须优化行政权力结构与运行机制,实行决策权、执行权、监督权适度分解与制约,形成既分工负责、相互协作又相互牵制、相互把关的权力架构。重点对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗,防止权力滥用。

当前,我国尚无规范重大决策行为的统一法律法规。即使个别地方制定了部分重大决策程序规定,也存在地域不平衡、制度缺乏操作性、制度不落实等问题。不久前,中国政法大学“法治政府评估”课题组对具有立法权的53个地方政府进行的首轮评估发现,行政决策法治化水平整体不高,形势不容乐观。一些地方政府不重视行政决策程序,尚未出台行政决策程序规定,而即使部分地方出台了相关规定,内容也过于简略、粗糙。

在行政管理活动中,决策具有源头意义与核心地位。

依法规范行政权力运行

由此观之,就建设法治政府而言,加快决策立法十分必要。如果制定行政程序法尚不具备条件,也应适时制定重大决策程序条例。通过重点界定重大决策的范围,明确行政部门的决策权限,规范决策具体程序,建立起科学、民主、公开的决策程序,并构建决策评估反馈和违法错误决策的责任追究制度。

熊选国指出:“行政决策是行政权力运行的起点,也是规范行政权力的重点。”

权力是一把双刃剑,在法治轨道上运行可以造福人民,在法律之外运行则会祸害国家和人民。习近平同志强调,要加强对权力运行的制约和监督,把权力关进制度的笼子里。全面推进行政权力运行法治化,必须加快建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的行政权力运行机制,依法对行政权力运行的各个方面和环节进行严格规范。

以决策法治化为契机,引导各级领导干部运用法治思维和法治方式行使决策权,同时完善相关配套法规规章、建立科学的评价考核制度、严肃追究违法错误决策的法律责任,我们就能离重大决策法治化的目标渐行渐近。

中国社会科学院宪法与行政法研究室主任李洪雷研究员对此表示认同,“规范决策行为特别是重大决策行为,是规范行政权力的重点,也是法治政府建设的重点。”

健全行政权力运行制度。针对权力运行的关节点、薄弱点、风险点,建立健全各项规章制度,用制度管权、管事、管人,用制度规范、约束和引导行政行为,用制度提高行政工作的质量和效率。按照科学、合理原则,着力增强制度设计的前瞻性和可操作性,编牢制度的笼子,防止“牛栏关猫”,确保真正管用。强化制度执行,防止“制度虚置”“制度空转”“制度规避”,切实维护制度的权威性、严肃性。

(作者为中国政法大学副校长)

中央党校政治和法律教研部副主任杨伟东教授进一步解释道,在现代社会,重大行政决策是政府及相关部门对经济与社会发展中的重大事项进行的规划、安排和决断,故与一般的行政决定不同,其往往具有重大性和影响性,决策正确与否常常决定着其他各项工作的成败,因此始终居于政府工作的中心地位。

规范行政权力运行程序。编制权力运行流程图,固化权力运行和业务操作程序,确保权力运行的每个环节都有程序规定,防止权力滥用。在行政决策方面,坚持把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定作为重大决策行为的法定程序。全面推行政府法律顾问制度,发挥法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中的积极作用。在行政执法方面,坚持严格规范公正文明执法,完善执法程序,明确执法操作流程,建立执法全过程记录制度,推行重大执法决定审核制度,提高执法效率和规范化水平。

不过,与重大行政决策的地位不相称的是,重大行政决策规范性和约束性不足。杨伟东毫不讳言地指出,实践中违法决策、随意决策等问题突出,因决策的违法失误给经济建设与社会发展带来了重大损失。

推进行政权力运行公开。按照“以公开为常态、不公开为例外”的原则,进一步健全和完善政务信息公开工作体制机制,依法向社会全面公开政务信息,推进决策公开、执行公开、结果公开,让权力在阳光下运行,杜绝“暗箱操作”。重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开。加快建设集政务公开、网上审批等服务事项于一体的江西政务服务网,为群众提供优质、高效、便利的服务。建设公共资源交易中心,营造公开、公平、公正的公共资源交易环境。

而对于决策的规范向来都是一个难点。“由于行政决策跨越内部行政和外部行政、抽象行政和具体行政,规范难度也很大。”李洪雷说。

依法加强行政权力监督

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